中国全面配套改革中的直接税改革问题

直接税概念

所谓直接税，可以理解为其税负不可以或者很难转嫁、谁买了就是谁承担，有这样特征的税种，我们称它为直接税——它显然具有“区别对待”之中再分配的功能，就是对谁征这个税，纳税人是把这个税负自己承受下来了。

流转税不是这样。比如大家现在讨论的增值税改革，在制度设计上是减轻企业负担，其实增值税税率降低以后，企业在竞争中还要比拼，谁能更多地把这个税负转到最终消费者那里去。经济学分析说明，最后很大一部分税负的归宿，不在企业那里，而是落在了最终消费者头上。直接税，则没有这样的一个问题。

直接税最易引发“税收厌恶”，是中国税改的历史性考验

直接税在所谓“税收厌恶”上的特点特别明显，最容易激起社会公众的不满。前几年老百姓的税收知识和意识上升以后，有人听说，自己过日子吃的馒头里有税，过中秋节自己买来吃的月饼里也有税，已非常气愤。那么可以想象一下，如果直接跟他说，你工资里的个人所得税要交得更多一些，或者说你所居住的自己有产权证的住房每年也要交房地产税，他将会做何感想？这种税收厌恶，古今中外一直存在。而在中国经济社会转轨过程中，我们面临的特定的问题，就是过去中国税制结构里没有直接税的情况下，大家不能够直观地感受它，而现在这种情况要改变，我们必须谈论直接税了，就必须注意到社会公众在很多场合一定会表达出的不认可，甚至在某些情况下会直接反对。但是从中国现代化的客观需要来看，我的观点一直非常鲜明：整个社会要走向现代化，那么税制必须走向现代化，中国需要推进直接税方面深刻的税制改革，而这个改革必然是中国走向现代化道路上横亘于前的一个历史性的考验。

中美的简要对比

我们如果对照一下美国，则非常简单清楚。美国的世界头号强国地位固然是由多种相关的因素促成的，但是美国人100年前完成的“进步时代”的那些制度建设十分值得关注。它在税制上形成的框架是什么呢？就是“直接税为主”，联邦政府以两种直接税（个税和工薪税）形成它收入来源的80%以上，地方政府(相当于我们的市、县基层)，它的本级收入来源的大部分（高可以高到90%以上，低也低不到40%以下），又是来自直接税，只有州政府这个中间层级对于直接税的依赖系数低一些。美国直接税为主的制度框架的好处是什么呢？在经济运行中，它的调控功能，是逆周期的，叫做“自动稳定器”；另外，它的社会分配功能，是“抽肥补瘦”——当然，这方面并不能完全令人满意，我们看到，还不断有人在抨击美国的贫富悬殊，但大家可以设想一下，如果没有美国这样联邦和地方层级的直接税，美国的贫富悬殊会变成什么样子？客观地讲，直接税为主的制度安排促进了美国的社会和谐，有利于维持美国的头号强国地位。如果没有这样的直接税体系，美国的情况要比现在糟糕得多。

中国现在最突出的问题是什么？我们改革开放今年到了第40个年头，看看中国的个人所得税、房地产税以及遗产和赠与税这三个最有代表性的直接税：总体来说，个人所得税是比较早地建立了制度框架的，很长一段时间与中国的一般公民无关，以后一步一步走到了现在，个人所得税具有最典型的超额累进调节功能，看起来涉及很多人，但实际上，上一轮个人所得税改革以后，当时覆盖的人群，有关部门统计，也就两千多万人，现在也就是几千万人，在将近14亿人中间，可能不超过1/20的人在缴纳个人所得税（当然涉及的家庭成员数会增加一倍以上，但充其量影响1亿人出头），在中国税收收入里所占的比重有多少呢？也就是6%出头，即1/20出一点头儿。个税的功能是非常边缘化的。至于说房地产税，只在上海、重庆两地有试点，在两地柔性切入以后，当地的财政收入里可以说是微不足道地有一些收入增量——但是显示了它的一些正面调节作用。总体来说，全中国这个有关住房的直接税，还基本没有。遗产和赠与税，曾经议论过，又曾经销声匿迹，现在中央的基本口径是要研究它。

相关的几个理论误区

在直接税制度建设必须进一步推进的改革过程中间，我们怎么样经受历史性考验攻坚克难？中央的大政方针和我们现在整个政治文明所要求的“税收法定”这一原则，已经非常明确地确立起来了：要通过立法的程序，解决这样一种非常重要的公共资源配置里的制度建设、制度创新问题。这些改革涉及的思路、框架、要领，还有细节，可以说，会在未来几十年中间不断地被讨论。今天我主要想从理论的视角上，指出我认为必须加以澄清的几个理论和认识误区。

第一个相关的理论误区是税收万能论。似乎税收手段一运用，就应该能够决定性地解决问题。认为税收能够解决一切经济社会问题，这是不对的。税收调节制度只是制度建设的一个组成部分，税收工具只是宏观调控的诸种工具里的可选项。我们在改革开放初期，注意到，过去税收的作用被明显边缘化了，所以特别注意发挥它这个经济杠杆的作用，但确实也在有些事情上，走到了税收万能论的那种错误区间里。比如，我国曾经推出了筵席税，希望以它来遏制大吃大喝，实际执行过程中，这个税并不能承担这样的使命。在1994年实行分税制改革的时候，允许地方政府自己选择筵席税开征还是不开征，当时全中国只有两个地方政府（一个省级行政区的，一个地级市行政区的）选择开征这个税，以后都无疾而终。具体的原因分析这里就不展开了。这种税收万能论的形成，有的时候也会来自一些案例引发的错觉，如“烧油特别税”，那是个打补丁的税，当时不得已出的这样一个税种。它给人的错觉是，这种事情都可以拿税调节，那还有什么不能调节？有人提计划生育也应该拿税来调节。以为什么事情都能拿税来调节，这是不对的。

第二个误区，后来越来越明显地变成了主要的倾向——就是税收无用论。包括我们一些相关管理部门的人士都在不少场合强调：税收其实起不了什么作用，不要太看重税收。在理论界、实际部门都有人举出例子：你说房地产税起调节作用，我们专门查了美国、日本等国家推出房地产税以后的情况——他们房地产市场的价格没有下降，继续上升，说明这个税是无用的。从学理上讲，这种无用论不能成立。税收不可能包打天下，税收不是万能的，但是应该建立的税收制度迟迟不建立，又是万万不能的。当说到美国和日本等国的房地产税经验时，我们要反问一下：为什么这些经济体在他们走向高收入经济体、走向强国的过程中，几乎不约而同地都必须解决房地产税这种直接税制度建设的问题？如果他们在那个历史阶段不推出这种税，那么他们房地产的实际发展会变成什么样？在经济分析里，不能仅拿一个制度因素、一个参数，去和某一个结果简单地一对一形成因果关系，来论证出这个结论。我们必须注意到，房地产市场价格的影响因素太多了，这些因素合在一起，是它们的合力决定房地产市场价位的走势。这样一个基本的分析态度，我认为，做研究的人都应该把握，需要把这样一个方法论更多地向公众做宣传。房地产税在中国，作为直接税，它的作用不只是单一地促进房地产市场健康发展，它还有其他目标和作用，它的作用也未必能表现为决定性的，但是不能否认它会发生对于房地产市场健康发展、包括对房地产市场价位“压舱促稳”的这种正面效应。税收不是无用的，不能从税收万能论一下走到另外一个极端，说成是税收无用。

另有第三种认识误区：税制自然演变论，强调税制是自然演变的，不能揠苗助长。结合实际想一下，税制是怎么来的呢？人类历史上的税制，在国家形态走到相对而言比较明朗化，特别是近代相对成熟以后，都需要有这样一个制度建设的决策和以后为我们所推崇的立法过程，这就是说，人为的因素不可缺少。所谓税制的自然演变论，听起来好像很有道理，但实际上细想一下，这否定了我们主动把握税制的可塑性而推进税制改革的必要性。如果是自然演变过程，那我们不用考虑税制改革，它自然演变嘛。实际生活中怎么可能是这样？我们现在所说的税收法定、加快税收立法，都是要抓住这个可塑性。这个可塑性掌握得好不好，确实有高下之分，就是我们的改革方案既要立法先行、税收法定，也要经受历史考验。看税改方案的水平到底如何，这是要由历史过程来检验的。但我们人为的努力，当然是应该使之尽可能水平更高一些。

最后一个要提到的误区是政治体制改革先行论。这些直接税的改革似乎离我们越来越近了。个人所得税，今年两会上给出的，实际上包含着要把综合和专项扣除纳入改革方案这样的明确信息。房地产税经过几轮热议之后，今年两会上明确地说要启动立法过程。在这种情况下，据有的同志说，中国的这种直接税改革应该在完成政治体制改革之后再进行，甚至有的同志说，没完成政治体制改革，现在就启动房地产税等的改革，会带来社会的骚乱。这样的说法，我个人认为有它合理的内核，就是对这种直接税改革的风险，我们要高度地重视、充分地考虑，改革方案的可操作水平需要尽可能地高，但是我不赞成把完成政治体制改革作为中国实行房地产税改革的一个先决条件。

中国政治体制改革的推进，可以借鉴美国“进步时代”发展的某些有益启示：那时它不叫政治体制改革，但是它从税制、预算、公共事务的公众参与、政府履行为公众服务的职责而需处理的“钱从哪里来，用到哪里去”的一系列制度建设入手，让它们进步——进步就是在各方很难拒绝的从管理、运行优化的角度切入来解决相关问题，实际上最后就完成了政治体制改革的基本任务。这对于中国最大的启示，就是可以通过税制改革，包括直接税的改革，让社会广泛的公众参与，一起来促成我们政治文明水平的提高。所以，我个人认为不能落入前面所说的极端化的说法。

我们如果能够抓住税收法定、立法先行，实际上就是在为政治的进步来做一些积极的推进。作为研究者，我觉得，理应促成立法过程中的广泛讨论，大家争取在充分承认物质利益原则和不同利益集团诉求的情况下，寻求最大公约数，寻求合成出以公心的、合理的税制现代化的解决方案。

（文章来源：中国社会科学网，系根据贾康先生在“经济研究·高层论坛·2018——纪念改革开放40周年暨《经济研究》复刊40周年”研讨会上的发言整理）

贾康介绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。