个人所得税法修正案（草案）征求意见结束 专家：起征点应逐年调整、增加纳税人权益保护

个人所得税免征额定为每月5000元是否合理？税率结构是否应该调整？专项扣除如何实施？反避税条款又该如何落实？

日前，《个人所得税法修正案（草案）》（以下简称“草案”）为期30天的向公众征求意见时间到期。据中国人大网，草案公布后，共收到12.7万余条意见和建议。

7月17日，中国社科院财经战略研究院在北京召开了“个人所得税法修正与适宜的个人所得税制”专家研讨会。8天前，中国多所高校、研究机构和业界中长期关注中国个人所得税问题的研究者，在上海也召开了《个人所得税法修正案（草案）》征求意见专题研讨会。

参加了7月9日专家研讨会的上海金融与法律研究院研究员聂日明对经济观察报表示，对于个税法修订，要看全国人大从哪方面来考虑，从税收的稳定性来考虑的话，减税的力度可能会比较小，但如果是从国际竞争力方面和居民获得感方面来考虑的话，减税力度应该比较大。

建议增加免征额动态调整机制

此次个税法修订是《中华人民共和国个人所得税法》自1980年出台以来的第七次修订。主要修订内容有：工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项劳动性所得实行综合征税；其次是个税综合所得免征额提升到每月5000元（6万元/年），再次是增加子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；最后是优化调整税率结构，扩大较低档税率级距，另外还增加了个人反避税条款。

在上海举行的专题研讨会上，多数专家认为，工资、薪金所得免征额应至少提高到8000元；同时，适当减少低收入者税负，应纳所得税额不超过6万时，统一适用3%的税率，进一步降低中低收入人群的税收负担。调整的理由是，现行3500元的免征额于2011年初开始实施。从2010年到2017年，全国城镇非私营单位职工平均工资上升了103%，全国城镇私营单位就业人员平均工资增长了110%。同期，全国城镇居民人均消费支出增长了81.5%，全国居民消费价格水平增长了18.9%，这意味着居民的收入与支出水平在7年间都增长了100%左右。

按照这个意见，个税免征额应从现在个税修正草案的每月5000元提高到8000元，修正草案3%的税率由适用于每月收入5000元到8000元这一档变为适用8000元到13000元的区间。

聂日明认为，现在关注的是如何降低居民的税费负担，比较系统的从税收原理，宏观经济情况来看个税应该是个什么位置，起到什么作用，按照现行程序该怎么修订。

会上还将香港和内地的个税进行比较。按照修正案，对月收入在3.5万-7万人民币（4万-8万港元）区间的纳税人，内地将按30%和35%税率分两级征税，而在香港，则按7%的税率征税；收入在7万-10.5万人民币（8万-12万港元）区间的，内地按35%和45%分两级征税，而香港按12%的税率征税。10.5万元人民币（12万港元）以上，内地按45%的税率增税，香港则按17%的税率征税。

研讨会还认为免征额应随着生活基本费用及物价和消费结构的变化逐年调整，而法律很难达到一年一修，建议在增加“生活基本费用的动态调整机制”的条款。每年年初，由国务院根据物价水平、收入水平等，确定每一年的减除费用标准，在“两会”期间，提请全国人民代表大会或其常务委员会审查和批准。

聂日明告诉经济观察报记者，在此次组织财税学者的研讨意见之后，将在修正案的每条之后提出修正意见，并将专家的意见稿快递给全国人大办公室。

纳税人权益保护配套制度

在此次个税修正案中，首次提出了反避税的条款。不过，意外的是，大部分专家并未对此次个税修正案的反避税条款提出看法和建议。

在国际税收专家、金杜律师事务所合伙人叶永青看来，在中国，个人所得税的规避已经成为一种常态，事实上，偷逃个人所得税或者避税的方式被普遍运用，财富人群采用公司设立等方式进行个人所得税避税是普遍现象，基于这一考虑，未来个人所得税从严征管的角度必然需要有合理的反避税机制。

叶永青准备在个税修正案的最后两天提交自己的看法，特别是关于反避税条款。

叶永青建议将草案第六条第一款的“独立交易原则”修改为“公平交易原则”，删除草案第一款的“且无正当理由”。将草案第二款的“居民企业”修改为“关联方”，将草案第三款修改为“个人以获取税收利益为主要目的而实施的交易安排”。

在个税修正案中提出，有下列情形之一的，税务机关有权按照合理方法进行纳税调整：个人与其关联方之间的业务往来，不符合独立交易原则且无正当理由；居民个人控制的，或者居民个人和居民企业共同控制的设立在实际税负明显偏低的国家（地区）的企业，无合理经营需要，对应当归属于居民个人的利润不作分配或者减少分配；个人实施其他不具有合理商业目的的安排而获取不当税收利益。税务机关依照前款规定作出纳税调整，需要补征税款的，应当补征税款，并依法加收利息。

叶永青建议，在草案最后增加一款：“税务机关在实施本条规定的纳税调整时，纳税人可以依法提出听证申请；对于纳税调整不服的，纳税人可以依法提起行政复议和行政诉讼。”

叶永青的理由是本次修正草案中增加了反避税条款，这对于自然人的偷漏税行为将起到很大震慑，但纳税人的合法权益问题亦值得深思，毕竟现在纳税人寻求争议解决还需要纳税前置。税制成熟国家的反避税条款除了有诸多细节规定限制税务机关权力，更重要的是还有司法机关发挥了平衡征纳双方争议的功能。赋予了税务机关反避税条款这一武器后，围绕纳税人权益保护的配套制度建设刻不容缓。“本次修改中引入了对个人关联交易的规制，符合国际惯例也和征管法及企业所得税法保持了一致，然而，从国际惯例上看，不同于非关联交易的核定权需要以正当理由为限制，关联交易就是以公平交易原则为限，对于影响交易的特殊因素应当作为可比因素的差异进行分析而不是另行规定正当理由，否则容易出现税务机关自主认定和否认正当理由的情况。另一方面，对于独立交易原则，又称独立企业交易原则，一般用于企业，因为企业和交易有非受控和受控的区别，而个人一般不存在这个区别，因此用公平交易原则更为适当。”叶永青告诉记者。

个税征求意见超12万条，专家们怎么看？

大伙都提了哪些建议？具体内容目前还看不到。估计这12万多条意见，涉及的范围还是蛮大的。对于个税改革，不少专家也有话要说。日前，中国社会科学院财经战略研究院等机构举办专家研讨会，主题是“个人所得税法修正与适宜的个人所得税制”，一起来听听专家的观点。

个税改革迈出实质步伐，但一些具体内容尚待细化

个税改革的核心理念是追求公平，此次个税修法体现了以人民为中心原则，特别是致力于解决社会的主要矛盾。草案的最大亮点是“综合与分类征收”迈出实质步伐，将此前分类课征的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得综合征税；在提高起征点的同时，增加了子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出等专项附加扣除。

中国社会科学院财经战略研究院研究员马珺认为，个税改革的方向是“综合与分类相结合”，然而究竟将“综合”与“分类”的模式结合到什么程度，如何严格区分劳动所得与资本所得，修订草案还不够清晰。

此外，专项附加扣除的具体范围和标准如何设定，草案中并未明确。“宽税基、简税制、低税率、严征管”是公认的税制改革原则，尽管专项附加扣除的项目不算多，但考虑到相关征管细节，纳税人不管处于哪个税率等级，可能都会涉及附加专项扣除的计算，导致个人缴税和税收征管变得更加复杂。

“此次个人所得税法的修订在很多方面有重要突破，将我国个人所得税改革向前推进一大步。”中国财政科学研究院研究员梁季认为，但改革仍面临很多困难和挑战，重点包括个人所得税征管以及劳动性收入和资本性收入税负平衡等问题。

梁季建议，对于个人所得税征管能力提升，可以从两个方面入手：一是建立纳税人主动申报纳税机制，二是建立个人税的缴纳监督机制。比如，将纳税与个人购房、就业以及孩子教育相关联，将个税缴纳情况纳入个人征信系统，促进纳税人主动积极缴纳。在未来税率设定时，要重点考虑劳动性收入和资本性所得税负平衡问题，需要通过详细的数据测算，作为税率设定依据。

改革要考虑整个税制结构，不能就个税论个税

“此次个税改革，其影响是多方面的，而且有些影响是深远的。” 中国人民大学财政金融学院教授岳希明说，将工资薪金、劳务报酬、稿酬以及特许权使用费所得等劳动收入合并在一起，实行综合课征，对于纠正之前因收入来源不同所导致的税负不公，具有显著的作用。另外，此次个税改革，对于提高税收征管水平具有非常重要的促进作用。

但从税收结构的角度来看，我国的税收收入以商品课税为主，个人所得税纳税人数和税收占比都很低，导致个税对收入分配的调节功能很难发挥作用，这个问题需要引起注意。个税改革应从社会公正和整体税收结构的角度来考虑，尽量避免就个税而论个税的做法。

“此次提请审议的个人所得税法修正草案是我国个税模式的重大调整，迈出了综合与分类相结合改革的关键一步。但围绕个人所得税改革目前也存在着很多争论，我们要在厘清产生这些争论背后原因的基础上，努力寻求最大共识。” 中国社会科学院财经战略研究院研究员张斌认为。

比如，对个税改革减税负的问题，是仅就缴纳个税的群体内部谈个税税负，还是把个税改革放在整体税负公平的层面谈，需要进一步权衡。如果财政能够承受的减税总量是一定的，从降低基尼系数的目标出发，究竟应该减增值税还是个人所得税，也需要我们统筹考虑。

此外，还应把征管因素和征纳成本纳入税制改革的设计中。如果在税法中规定一个很高的税率但实际征不到多少税，由此导致名义税负和实际税负严重背离，还不如降低税率提高税法遵从度，更有利于政策目标的实现。

在研讨会上，不少专家感觉到，草案提供的基础数据太少了，会影响到对整个改革方案的准确评估。比如，此次改革起征点提高到5000元的依据是什么，为什么不是6000元或8000元？增加专项附加扣除后，对不同收入人群的影响有多大?一项税改草案提交审议，应该同时提供最基本的信息要求。近年来，财政预决算、三公经费等财政收支数据公开的力度不断加大，但一些基础性信息的公开力度还不够。比如，我国缴纳个税的人数有多少，这几年变化情况如何？适用哪一档税率的人最多？这些基础数据对于研究者来说，是非常重要和必要的。

马珺认为，个人所得税作为我国的主体税种，涉及每个人切身利益。像个税这样的重要税种立法修订，应当落实税收法定原则，整过程要更加公开透明。建议有关部门公开相关的税收数据，集思广义开门立法，更好地保证个税草案修订的科学性、公正性和严肃性。

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