新一轮财税体制改革：中央和地方关系的重大调整
统一后的税务机构，
既要保障中央的财税收入，
又要积极引导地方经济发展。
2016年5月1日，国家税务总局局长王军（左二）在北京视频连线全国各省份税务机关了解各地税制转换首日纳税人开票情况。图/新华
财税体制改革：中央和地方的进一步磨合
本刊记者/赵一苇 贺斌 姜璇
本文首发于总第858期《中国新闻周刊》
中国的财税改革史上，几乎每一次税收征管的改革，都是一次中央和地方财权的博弈。
“如果说税制改革是机械变化，各个零件安好，能够灵活运转就行，那么财政改革就是化学变化，收支平衡是第一位的，收入的增减反在其次。”中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华用一个生动的比方，向《中国新闻周刊》解释了财政和税制改革的关联和异同。
近几年，全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在全国人大财经委工作的会上几乎每年都提税改的问题。他认为，应该加快推进中央和地方事权财权的划分，特别是转移支付制度亟须改革。
中央与地方的艰难谈判
在1949年到1979年的30年间，中国的财政体制总体上实行“统收统支”的体制，辅有短期实行过的收支挂钩和收入分成型的财政体制。这种财政体制将全国的绝大部分财力集中在中央，由中央统一核拨各级政府的开支，地方仅享受地方税收和一些零星收入，无权留用其他收入。
随着改革开放的开启，“统收统支”的财政税收体制已经不适应经济发展的需求。自上世纪80年代改革开放之后，农村联产承包责任制的兴起推动财政上实行“分灶吃饭”的财政体制改革，开始实行包干制。税收由地方负责征缴，超过收入基数的增量部分，按一定比例上缴中央财政。从前的中央财政统一平衡调度改为各地方财政自求收支平衡。
大包干体制对激发地方和企业的活力发挥过一定的积极作用。但是，中央对地方的各类包干体制，实际结果是“包死了”中央财政。在这种体制背景下，富裕地区有税源但不愿多收，宁可藏富于企，因为如果多收，超过部分就要与中央分成。
从1980年代末到1990年代初，包干制在短暂地发挥积极作用后，逐渐显露出弊端，并成为之后分税制改革的导火索。由于信息不对称，中央不掌握征税的具体信息，地方通过各种减免企业税收、虚报亏损等机制截留中央税款的现象频频出现，致使中央财力不足。
中央紧张的财政状况在1993年达到顶峰。中国财政部数据显示，中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重，从1985年的39.68％和22.79％，到1993年分别降为22％和12.6％。改革迫在眉睫。
分税制改革设想实际是从1993年开始的。全国人大财经委员会副主任委员、国家发改委原副主任彭森在接受《中国新闻周刊》采访时回忆，当时朱镕基已经从上海调回北京，担任国务院常务副总理，主持国务院工作。彼时中央财政吃紧，全国四千多亿元的预算收入，中央集中不到一千亿元，“这一千亿要维持国家政府运转，还要建设国防，维持社会发展”。
如何处理中央与地方的关系，理顺中央与地方的财权和事权？1993年7月，时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首提分税制改革的想法。
根据改革设想，在税制改革的基础上，将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。而一个重要的目标，就是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力，具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。
地方财权显然受到影响，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基带领国家体改办、财政部、国税总局及银行的60多位干部到省、市、自治区进行谈判。
彭森告诉《中国新闻周刊》，当时他作为体改委综合规划司副司长，也参与了这些谈判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的话说，他们到海南是“虚晃一枪”，毕竟海南的收入少。从海南回来后，他们又去了广东、山东和江苏，这几个税收大省才是“重头戏”。
与广东的谈判是一场“硬仗”，谈得比较艰苦。朱镕基一行在珠岛宾馆住了十几天，就落实改革方案算细账。时任政治局委员、广东省委书记谢非，谈起分税制改革情绪激动，“中央给广东特殊政策的承诺是十年，包税制要干到本世纪末。取消包干制，还要不要在20年内赶超亚洲四小龙？”对此，朱镕基解释分税制改革方案，讲中央的财政困难，尽快建立新的财政体制和税收体系，希望广东能在这方面带个头。
两个月时间内，朱镕基一行走访了13个省、市、自治区，一个地方接着一个地方去谈，谈判过程异常艰辛。特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上，中央和地方不断博弈，最终达成共识。
财权和事权不对称问题
1994年，国务院决定省及省以下税务局分设为国税局和地税局，各省最迟必须在当年8月15日分设挂牌。尽管在这一时间节点前，全国31个省级行政区都分设了国税局和地税局，但各地模式不一，比如上海市在市级层面虽然也有国税局和地税局，但实行的是“两块牌子、一套班子”，在区一级则仅有税务局。而在浙江省则是省一级财政厅与地税局党组合一，行政分设，一把手身兼两职，干部统一调配，在市县一级，财政和地税仍然合署办公。
翁礼华正是实施分税制后第一任浙江省地税局局长。他向《中国新闻周刊》回忆，考虑到分设带来机构增加、人员膨胀、征收成本迅速增加的现实问题，浙江省决定挂牌不分家，以减少局际协调，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，浙江省国地税都合署办公，所有国税征收成本都由浙江省地方财政开支。
直到1997年春天，“金华税案”震惊全国，浙江省这才不得不将国地税彻底分设。
但考虑到分设后地税与财政仍然是一家，应对单独分开的国税局有所照顾，因此方案确定省局人员按国税60％、地税40％，经费按国税70％、地税30％比例划分。
然而，浙江省很快发现，分税制带来了新的问题，由于财权上移，而事权不变，地方财政开始捉襟见肘，越到基层，财权和事权不对称的问题越是突出。具体而言，在中央将各省的部分财力上收时，各省也上行下效，将地市政府的财力上收，地市一级则将县乡财力上收。结果就是大大削弱了处于低层的县乡一级财力，基层财政越来越捉襟见肘。
数据显示，地方财政自给能力由1993年的102％下降至2006年61％，年均下降3.2％。2005年全国赤字县、市达556个，赤字面27.5％，赤字额127.4亿元。
为了确保基层财政稳定，浙江省财政厅决定从实际出发，不按一级政府一级财政的文件要求实行市管县，而是继续实行扁平化的省直管县体制，以减省中间层级，避免其中的“雁过拔毛”问题。
这一方案直到1995年才被国务院知晓。那一年，时任国务院副总理朱镕基到千岛湖现场办公，为的是解决20世纪50年代移民遗留问题。当时，需要建造环湖公路，以改善上迁移民的生产和生活问题。朱镕基提出，由中央、浙江省、杭州市三方各出资6000万建造这条公路，杭州市的领导当场表示，浙江省实行省管县，杭州市财政出不了这笔钱。
直到一年多以后，各地纷纷出现类似的问题，一些地区甚至出现工资无法发放的窘境，国务院才不再督促浙江省改回“市管县”。后来，时任国家体改办兼专题办主任的刘仲藜作了一个调研报告，肯定了浙江的省直管县的做法，得到中央领导的批示，浙江的做法这才真正得到认可。
实际上，1994年的国地税分设旨在提高中央财政收入比重，保证中央财政正常运转。1994年正式实施的分税制财政体制规定，与收入划分办法相配套，建立中央和地方两套税务机构分别征税。在税收分成上，设定全国统一的税收分成规则，增值税由央地分享，消费税和营业税等为央地各自独享。在征管体制上，分设为国税系统和地税系统，独享的税种各自征收，分享的税种视情况划分征收。
“这一体制明确了中央固定收入、中央与地方共享收入和地方固定收入。既保证了中央税款的有效征收，也提高了地方政府对地方税种的征收积极性。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。
改革后的分税制取得了良好的运行效果。中国财政部网站数据显示，国家财政收入占GDP的比重在1995年的10.7％触底后开始出现持续稳定增长态势，中央财政收入的地位则从1993年的22％迅速提升至1994年的55.7％。
在当时的历史背景下，分税制的施行有其必要性和重要性。施正文认为，分税制的积极作用主要体现在三大方面。一是央地间的财政关系趋向规范。地方收支缺口由中央通过税收返还等转移支付填补，财力分配上体现为“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更为合理的财政平衡体系。二是切实提高了中央财政的宏观调控能力，增强了财政体制的系统性、合理性。三是有利于发挥国税系统专业征管能力，同时提高地方税务系统的业务能力和执法水平。
“中央请客地方买单”
进入新世纪后，出于新经济发展和宏观调控的需要，国家税务总局对中央财政集中和地方税务指导的需求增强，新经济环境对税务机构的办事程序和业务效率提出更高要求，原国地税系统分设制度遭遇了现实发展瓶颈。
中央财经大学税收教育研究所所长贾绍华表示，分税制在当今的经济形势下暴露出三大体制问题，即税收管辖权不清、收入划分比例不合理和机构设置重复，突出表现为央地财事权错配引发的地方税收乱象。由于地方的财权从1993年的78％下降到目前的55％左右，但事权却从1993年的72％先降后升至现在的85％左右，财事权力不匹配带来30％左右的支出缺额，而地方只能依赖于中央的转移支付。
由于中央的转移支付是根据地方实际情况划拨，当划拨不到位时，就会出现“中央请客地方买单”的情况。在这一背景下，地方若认为划拨额度不能满足当地需求，就极易出现另辟蹊径获取财源的做法。近年来中央多次强调禁收的“过头税”，即为地方在时间和幅度上过度征税，以充实地方财政的手段。
“过头税”包括提前征收未来年份的税，或提高税率、随意罚款等，或是将国家的减免税费政策打折扣，巧立名目增设新的收费项目，以及在已经实施的收费项目中过度监管。“这些手段或是加重了当地实际税负，或是加大了地方政府的债务风险，都不利于中央政府的宏观经济管理工作。”施正文告诉《中国新闻周刊》。
此外，分税制原先平衡央地利益的设立初衷，也随着税制改革的深入和计算机技术的发展得到新的解决方案。在新的经济形势下，国地税分设制度也逐渐转变成为机构负担。
武汉大学税法研究中心主任熊伟指出，原来分税制的设立，重在保障中央财税收入和实现央地税务双轨运行。但随着税收征管系统的完善和电子化，国库和预算制度逐步健全，征收税款已实现在到达系统端口时自动分流，原先地方截留中央税款的问题不复存在。同时，随着近年税制改革的深入，增值税、所得税等主要税种成为央地共享税，共享税的范围规模越来越大，央地分配比例也逐渐磨合，从前中央和地方的税种划分不清、财政收入相互挤压的问题也得到解决。“从技术上讲，国地税分设已经失去最初的作用。”熊伟说。
中央和地方系统要成为一个整体
经过2002年的所得税分享改革和2016年的全面推进营改增改革，诸如地税征管效率低、系统资源浪费、纳税成本过高等问题愈加凸显。在此背景下，新一轮国地税征管体制改革已经势在必行。
国地税合并后，以国家税务总局为主与省级政府的双重领导管理体制，不仅体现为中央实现垂直领导，也体现为中央在地方事务上征求并尊重地方意见。
施正文告诉《中国新闻周刊》，统一后的税务机构实行垂直领导体制，需要对中央和地方双方负责，既要保障中央的财税收入，又要积极引导地方经济发展。这不仅有赖于税务机构的有效运转，也需要政府的协调配合。
一方面，中央政府需要协助和支持地方发展，尊重地方政府在地方事务上的权力和意见。另一方面，地方政府也需要树立大局意识，积极协助配合中央征管，帮助中央完成统筹谋划。中央和地方系统要成为一个整体，将税收治理逐步上升纳入兼顾国家质量发展体系当中。
在国地税分设时期，常有地方以税收减免作为优惠条件来招商引资，以此形成地区间的竞争格局。“利用税收优惠来吸引资本的手段，并非中央所乐见的。”熊伟告诉《中国新闻周刊》，“可以预见，国地税合并之后，地方税收优惠政策的执行阻力会越来越大，地方政府以直接税收为形式的优惠手段也会越来越少。”
在税收权限收缩的环境下，地方政府吸引资本的手法将可能从税收渠道转向财政渠道。熊伟认为，当地方难以推行税收优惠政策时，财政补贴、奖励等财政支出手段或将成为新的招商引资办法，这种方式也有利于建设全国统一的大市场。
“当前，中央和地方的事权、财权分配是本轮国地税征管体制改革中的焦点问题。”施正文认为，现在国地税合并刚刚起步，还处在探索阶段。中央和地方的权力分配需要根据财税体制发展趋势进行调整，在共同探索中进一步磨合。基本原则是既要保证中央领导权，又要发挥地方积极性，充分体现双重体制的配合性，重视协商协调和沟通合作。
从机构改革的法制化和规范化角度看，国地税合并需要尽快出台文件，在机构运行、具体职能划分、工作程序、专业处理等方面落实规定。同时，建立合理协调机制，在出台重要的地方政策时充分征求地方意见，更大程度地尊重、体现地方意愿，保证地方的话语权。
随着国地税合并，健全地方税体系的紧迫感和难度也进一步增大。熊伟告诉《中国新闻周刊》，由于《立法法》中已经明确税收只能以法律的形式确立，地方人大和地方政府没有税收立法权，因而不存在法律意义上的“地方税”。此前被称作“地方税”的，是地方税务部门征收的税。而国地税合并后，这样的地方税也没有了。从前“你的税归你，我的税归我”的地方税体系，已经演变为“这部分收入归我，那部分收入归你的”地方收入体系了。
熊伟认为，当前的高税率是从前征管能力薄弱的体现。在分税制条件下，存在一些处于两个机构之间灰色地带的擦边球收入，机构难以征收这部分收入，只能以提高税率为手段增加可征收税款。随着国地税的合并，灰色地带消失，税收征管能力的提升也成了必然要求。
从未来税制改革的发展趋势来看，推动个人所得税综合与分类相结合的改革已成必然，需要以自然人纳税人为征管对象。由于自然人在全国流动，也会有跨区域的收入来源，这将对全国统一的数据库、信息系统建设以及征管资源的优化配置提出更高的要求。“在这种情况下，国地税合并对于提高征管效率的意义也更为重要。”施正文说。
国地税合并是未来新税制建设的重要一环，也是新时代财税改革的一个支柱性改革措施。施正文告诉《中国新闻周刊》，“税制改革工作的意义不仅仅在于税收，也是促进民主法制建设、治国理政实践的重要组成部分。随着民主化、法制化趋势强化，高效、统一、规范将成为国家机构改革的大方向，此次国地税合并的更多更长期的效应，将会在今后的税制改革等宏观工作中逐渐释放。”
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