财办会[2021]17号 财政部办公厅关于征求《会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)》意见的函

财政部办公厅关于征求《会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)》意见的函

财办会[2021]17号     2021-07-08

　　有关单位：

　　为进一步规范注册会计师行业管理，加强会计师事务所监督检查，持续提升审计质量，有效发挥注册会计师审计鉴证作用，根据《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国会计法》等法律法规，我们研究起草了《会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)》。现向社会公开征求意见，请于8月8日前将意见以纸质或电子邮件形式反馈我司。

　　感谢对注册会计师行业发展的大力支持!

　　联系人：财政部会计司注册会计师处 薛杰 杨国俊

　　联系电话：010-68553012 010-68552934

　　传 真：010-68552934

　　电子邮箱：xuejie@mof.gov.cn

　　通讯地址：北京市西城区三里河南三巷三号 100820

　　附件：

　　1.会计师事务所监督检查办法（征求意见稿）.doc

　　2.《会计师事务所监督检查办法（征求意见稿）》起草说明.doc

财政部办公厅

2021年7月8日
 

　　附件1：

会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)

　　第一章 总则

　　第一条 为进一步规范注册会计师行业管理，加强会计师事务所监督检查，持续提升审计质量，有效发挥注册会计师审计鉴证作用，根据《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国会计法》等法律法规，制定本办法。

　　第二条 财政部和省、自治区、直辖市人民政府财政部门(以下简称省级财政部门)对会计师事务所开展监督检查，适用本办法。

　　第三条 财政部和省级财政部门(以下统称省级以上财政部门)应按照“严监管、零容忍”的要求，紧抓质量提升主线，守住诚信操守底线，筑牢法律法规红线，坚持监管与服务并重、治标与治本结合;坚持问题导向、公开透明，创新手段、形成合力;坚持系统思维、统筹谋划，全面提升审计质量和行业治理能力。

　　第四条 省级以上财政部门监督检查的方式、程序按照《会计师事务所执业许可和监督管理办法》、《财政检查工作办法》、《财政部门监督办法》等规定执行。

　　第五条 省级以上财政部门应健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的会计师事务所监管机制，确保监督检查的客观、公正、透明。

　　第六条　省级以上财政部门在监督检查工作中，应注重发挥注册会计师协会作用，同时加强与证券监管部门的工作协同，统筹做好监管工作，形成监管合力。

　　第二章 监督检查的分级分类

　　第七条 财政部负责组织、指导、统筹全国会计师事务所监督检查工作。省级财政部门负责本行政区域内会计师事务所的监督检查工作。

　　第八条 财政部按照统一检查计划、统一组织实施、统一规范程序、统一处理处罚、统一发布公告的原则，每年重点对备案从事证券业务的会计师事务所开展监督检查。

　　对为100家以上上市公司(不含新三板)、中央金融机构、中央企业集团等单位提供审计服务或对市场有重大影响的会计师事务所，每年检查一次;对新备案从事证券业务的会计师事务所，自承接上市公司审计业务起，前三年内每年检查一次;对其他从事证券业务的会计师事务所，原则上每三年轮查一次。

　　第九条 省级财政部门按照财政部统一部署，对本行政区域内、备案从事证券业务外的会计师事务所开展监督检查，原则上每五年轮查一次。

　　会计师事务所总所和分所在同一省级行政区域内的，由会计师事务所总所所在地省级财政部门对其总分所开展监督检查;跨省级行政区域设立分所的，由会计师事务所分所所在地省级财政部门开展监督检查。省级财政部门可对备案从事证券业务的会计师事务所在本行政区域设立的分所符合执业许可条件等情况开展监督检查。

　　第十条 省级以上财政部门应将存在下列情形的会计师事务所列为重点检查对象，增加检查频次，加大检查力度：

　　(一)被实名投诉或举报经核属实的;

　　(二)受到公众质疑，被有关媒体披露的;

　　(三)因执业行为五年内受到两次及以上行政处罚的;

　　(四)以不正当竞争方式承揽业务、审计收费明显低于合理成本的;

　　(五)审计报告数量、客户规模与会计师事务所的执业能力、承担风险能力不相称的，重点检查年度内出具100份以上审计报告的注册会计师所在会计师事务所;

　　(六)未按规定进行报备的;

　　(七)《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(财政部第97号令)规定的其他重点检查情形;

　　(八)省级以上财政部门认为需要进行重点检查的其他情形。

　　投诉或举报事项已由公安机关、检察机关立案调查或者进入司法程序的，由有关部门受理。

　　第十一条 省级以上财政部门检查会计师事务所时，可延伸检查部分审计客户的会计信息质量。

　　省级以上财政部门发现企事业等单位会计信息质量失真的，应延伸检查为其出具相关审计报告的会计师事务所。

　　第三章 监督检查的重点内容

　　第十二条 省级以上财政部门重点对会计师事务所执业质量、符合执业许可条件、一体化管理、独立性保持、信息安全、职业风险防范，以及注册会计师执业情况等进行监督检查，实施严格监管，依法依规处理处罚。

　　第十三条 省级以上财政部门对会计师事务所执业质量开展监督检查时，应重点检查会计师事务所是否存在下列违法违规行为：

　　(一)在未履行必要的审计程序，未获取充分适当的审计证据的情况下出具审计报告;

　　(二)对同一委托单位的同一事项，依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告;

　　(三)隐瞒审计中发现的问题，发表不恰当的审计意见;

　　(四)为被审计单位编造或伪造事由，出具虚假或不实的审计报告;

　　(五)从事证券业务未依法依规进行备案;

　　(六)违反执业准则、规则、注册会计师行业管理政策的其他行为。

　　第十四条 省级以上财政部门对会计师事务所符合执业许可条件情况开展监督检查时，应重点检查以下内容：

　　(一)合伙人(有限责任会计师事务所为股东，下同)是否符合任职条件;

　　(二)合伙人人数是否符合条件;

　　(三)合伙人信息是否与工商登记一致;

　　(四)注册会计师人数是否符合条件;

　　(五)是否存在“无证经营”行为，即在未取得会计师事务所执业许可的情况下开展审计业务;

　　(六)是否存在允许其他单位、其他单位团队或个人挂靠在本所，以本所名义承办业务的情形;

　　(七)是否存在借用、冒用其他会计师事务所名义承办业务的情形;

　　(八)是否存在雇佣正在其他会计师事务所执业的注册会计师，或允许本所人员以他人名义执行业务，或明知本所注册会计师在其他会计师事务所执业而不予以制止的情形;

　　(九)是否存在允许注册会计师在本所挂名但不在本所执行业务，或明知本所本所注册会计师在其他单位从事取得工资性收入的工作而不予以制止的情形;

　　(十)是否存在会计师事务所、合伙人或注册会计师发生变更、终止等情况未按规定备案的情形;

　　(十一)是否存在被非注册会计师实际控制的情形。

　　第十五条 省级以上财政部门对会计师事务所一体化管理情况开展监督检查时，应重点检查以下内容：

　　(一)人员调配：人员招聘、业绩考核、合伙人晋升、职业后续教育、奖惩和退出等方面是否建立了统一的制度并有效执行;

　　(二)财务安排：合伙人利润分配、会计师事务所业务收费、资金管理等方面是否建立了统一的制度并有效执行;是否统一计提职业风险基金，购买职业保险;

　　(三)业务承接：是否制定了统一的业务承接、风险评估、客户及业务分类制度并有效执行;

　　(四)技术标准：是否建立了统一的质量控制制度并有效执行;合伙人、签字注册会计师和其他从业人员在执业质量控制中的权责体系是否建立健全;是否建立了统一的专业技术咨询和意见分歧解决制度并有效执行;

　　(五)信息化建设：是否建立了统一的审计作业系统、项目管理系统、办公系统等业务流程和管理规程的信息化系统并有效运行。

　　第十六条 省级以上财政部门对会计师事务所及其从业人员独立性保持情况开展监督检查时，应重点检查以下内容：

　　(一)是否同时为被审计单位编制财务会计报告或提供金额重大的财务会计咨询服务，以及其他可能损害其独立性的业务;

　　(二)审计收费是否采取或有收费方式，如，客户根据审计意见类型、客户能够实现上市、发债等支付部分或全部审计费用;

　　(三)项目组人员(含项目合伙人，下同)、质量复核人员是否与被审计单位董事、高级管理人员存在亲属关系以及其他可能损害其独立性的利害关系;

　　(四)项目组人员、质量复核人员是否存在索取、收受被审计单位合同约定以外的酬金或其他财物的行为;

　　(五)项目组人员、质量复核人员是否持有被审计单位股票、基金;

　　(六)项目组人员、质量复核人员是否兼任被审计单位董事、监事或高管;

　　(七)是否未按规定轮换有关审计人员。

　　第十七条 省级以上财政部门对会计师事务所信息安全情况开展监督检查时，应重点检查以下内容：

　　(一)存储业务工作、客户资料的数据服务器和信息技术应用服务器是否架设在中国境内，是否设置安全隔离或备份;

　　(二)对服务器的访问以及相关数据调用是否保存清晰完整的日志;

　　(三)审计数据保存是否符合被审计业务保密需要及国家保密工作规定;

　　(四)是否建立审计工作底稿出境涉密筛查制度及程序;

　　(五)境外网络成员所是否能够自由访问会计师事务所的服务器。

　　第十八条 省级以上财政部门对会计师事务所职业风险防范情况开展监督检查，应重点检查以下内容：

　　(一)职业风险基金计提、使用情况;

　　(二)职业责任保险购买、赔付情况。

　　第十九条 省级以上财政部门对注册会计师执业情况开展监督检查时，应重点检查注册会计师是否存在下列违法违规行为：

　　(一)在未履行必要的审计程序，未获取充分适当的审计证据的情况下在审计报告上签字;

　　(二)对同一委托单位的同一事项，依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告;

　　(三)隐瞒审计中发现的问题，发表不恰当的审计意见;

　　(四)为被审计单位编造或伪造事由，出具虚假或不实的审计报告;

　　(五)挂名执业，即注册会计师将资格挂靠在会计师事务所但并不实际在该所执业，以及注册会计师不在会计师事务所专职执业(同时在会计师事务所外的其他单位取得工资性收入);

　　(六)超出胜任能力执业，重点检查年度内出具100份以上审计报告的注册会计师;

　　(七)同时在两个或两个以上的会计师事务所执业;

　　(八)违反《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》等规定的其他行为。

　　第四章 监督检查的后续处理

　　第二十条 省级以上财政部门应对监督检查发现的问题统一组织审理复核，对问题定性、处理尺度等进行把关，有效防范风险。除涉及国家秘密等情形外，检查有关情况和处理处罚结果按照政府信息公开有关要求向社会公开。

　　第二十一条 根据《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》，会计师事务所、注册会计师违反本办法有关规定的，省级以上财政部门依法予以处理处罚。违法情节轻微、没有造成危害后果的，采取监督管理措施;情节严重的，给予警告、没收违法所得、罚款、暂停执行业务、吊销会计师事务所执业许可、吊销注册会计师证书等行政处罚。

　　本办法所称“业务”包括上市公司、金融机构、国有企业、其他单位的IPO(首次公开发行股票)、再融资、重大资产重组、债券发行以及其他类型的审计业务。

　　本办法所称“暂停执行业务”分为：

　　(一)暂停执行相关审计业务，即，暂停会计师事务所或注册会计师出具违法违规行为相关业务类型的审计报告;

　　(二)暂停执行审计业务，即，暂停会计师事务所或注册会计师出具各类业务的审计报告。

　　自处罚决定下达之日起自处罚有效期满，会计师事务所不得新承接相关审计业务或各类审计业务并出具审计报告;处罚决定下达之日前已承接的业务可以继续执行，但在处罚有效期满前不得出具审计报告。

　　第二十二条 会计师事务所或注册会计师违法情节轻微，没有造成危害后果的，省级以上财政部门可不予行政处罚，采取下列监督管理措施：

　　(一)责令限期整改;

　　(二)约谈;

　　(三)出具管理建议书;

　　(四)下达监管关注函;

　　(五)法律规定的其他监督管理措施。

　　第二十三条 会计师事务所违反本办法关于执业质量相关规定的，由省级以上财政部门给予相应行政处罚：

　　在未履行必要的审计程序、未获取充分适当的审计证据的情况下出具审计报告的，给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得1倍罚款，暂停执行相关审计业务1个月到3个月。本办法所称“违法所得”，是指行政处罚涉及的审计业务的审计收费。

　　对同一委托单位的同一事项，依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告的，给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得2倍罚款，暂停执行相关审计业务3个月到6个月。

　　隐瞒审计中发现的问题，发表不恰当的审计意见的，给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得3倍罚款，暂停执行相关审计业务6个月。

　　为被审计单位编造或伪造事由、出具虚假或不实的审计报告或者未履行审计程序、未获取审计证据出具审计报告的，给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得5倍罚款，暂停执行审计业务1年;情节严重的，吊销会计师事务所执业许可。

　　第二十四条 会计师事务所不符合执业许可条件的，由省级财政部门责令在60个工作日内整改;未按要求整改的，撤销执业许可，并予以公告。

　　法人或者其他组织未获得执业许可，或者被撤销、注销执业许可后继续承办注册会计师法定业务的，由省级以上财政部门责令其停止违法活动，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上5倍以下罚款。

　　会计师事务所存在本办法第十四条第六至十一项违法违规情形的，由省级财政部门责令在15个工作日内整改，未按规定期限整改的，对会计师事务所给予警告，有违法所得的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款，最高不超过3万元;没有违法所得的，可以并处以1万元以下罚款;对会计师事务所首席合伙人(主任会计师)等相关管理人员和直接责任人员可以给予警告，情节严重的，可以并处1万元以下罚款。

　　会计师事务所一体化管理存在问题、未按规定建立职业风险防范机制的，由省级以上财政部门责令在30个工作日内整改;未按要求整改的，对会计师事务所给予警告，可以对会计师事务所首席合伙人(主任会计师)等相关管理人员和直接责任人员给予警告。

　　会计师事务所独立性保持方面存在问题的，由省级以上财政部门责令在15个工作日内整改;情节严重的，给予警告，没收违法所得。

　　会计师事务所在信息安全方面存在问题的，由省级以上财政部门移送有关部门依法处理。

　　第二十五条 注册会计师违反本办法关于执业质量相关规定的，由省级以上财政部门给予相应行政处罚：

　　在未履行必要的审计程序、未获取充分适当的审计证据的情况下出具审计报告的，给予警告，可以暂停执行相关审计业务1个月到3个月。

　　对同一委托单位的同一事项，依据相同的审计证据出具不同结论的审计报告的，给予警告，暂停执行相关审计业务3个月到6个月。

　　隐瞒审计中发现的问题，发表不恰当的审计意见的，给予警告，暂停执行相关审计业务6个月。

　　为被审计单位编造或伪造事由、出具虚假或不实的审计报告或者未履行审计程序、未获取审计证据出具审计报告的，给予警告，暂停执行全部审计业务1年;情节严重的，吊销注册会计师证书。涉嫌犯罪的，移送司法机关，依法追究刑事责任。

　　第二十六条 注册会计师挂名执业、超出胜任能力执业、同时在两个或两个以上的会计师事务所执业的，由省级以上财政部门责令在15个工作日内整改;情节严重的，给予警告，有违法所得的，可以并处违法所得1倍以上3倍以下罚款，最高不超过3万元;没有违法所得的，可以并处以1万元以下罚款。对会计师事务所首席合伙人(主任会计师)等相关管理人员和直接责任人员可以给予警告，情节严重的，可以并处1万元以下罚款。

　　第二十七条 省级以上财政部门通过注册会计师行业监管信息平台，采取业务报备、电子证章等手段对会计师事务所和注册会计师执业行为进行日常监测，通过大数据分析提高监管的及时性和精准性。

　　省级以上财政部门应统一在财政会计行业管理系统公开会计师事务所组织形式、人员规模、行政处罚处理、行业惩戒、一体化管理、省级以上财政部门表彰荣誉等信息，供社会公众查询，增强会计师事务所透明度，强化行业诚信约束。

　　第二十八条 财政部建立注册会计师行业诚信约束制度，将因执业行为五年内受到两次及以上行政处罚或行业惩戒、五年内承担民事赔偿责任的注册会计师，未按规定进行报备的会计师事务所纳入重点关注名单，与相关部门共享信息，按照相关规定列入严重失信主体名单，推动实施联合惩戒。

　　第五章 附则

　　第二十九条 省级以上财政部门指导会计师事务所建立年度自查报告机制，会计师事务所应于每年5月31日前年度报备时一并提交年度自查报告，对因执业行为受到刑事处罚、行政处罚、行业惩戒及整改情况，以及执业质量、一体化管理、持续符合执业许可、独立性保持、职业风险防范、信息安全维护等方面的自查和整改情况进行说明。

　　第三十条 注册会计师协会依法对注册会计师任职资格和执业情况开展自律检查，纳入省级以上财政部门年度检查计划，并接受省级以上财政部门的指导和监督。

　　第三十一条 完善注册会计师协会投诉举报办理机制，畅通投诉举报渠道。投诉举报线索由注册会计师协会进行梳理核实，问题轻微的，由注册会计师协会进行自律惩戒;需作出行政处理处罚的，移交省级以上财政部门办理。

　　第三十二条 省级财政部门应按照要求报送会计师事务所监督检查工作总结及相关材料，财政部对其进行考评并进行通报。

　　第三十三条 财政部深化跨境会计审计监管合作，联合打击会计师事务所涉外业务违法违规行为。

　　第三十四条 本办法由财政部负责解释，自X年X月X日起施行。

　　附件2：

《会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)》起草说明

　　为进一步规范注册会计师行业管理，加强会计师事务所监督检查，持续提升审计质量，有效发挥注册会计师审计鉴证作用，根据《中华人民共和国注册会计师法》、《中华人民共和国会计法》等法律法规，我们研究起草了《会计师事务所监督检查办法(征求意见稿)》(以下简称监督检查办法)，拟按程序以部门规章形式发布。现将有关情况说明如下：

　　一、起草背景

　　我国注册会计师行业恢复重建40年来，规模不断扩大，服务范围不断拓展，行业发展总体呈向好态势，在社会主义市场经济建设中发挥了重要作用，为全国4000多家上市公司、1万多家新三板企业和400多万家企事业单位提供审计鉴证和其他专业服务。注册会计师行业的总体规模和结构布局进一步优化，执业质量和社会影响持续增强，在深化改革、扩大开放中的基础性服务支撑作用不断强化。

　　近年来，随着我国资本市场迅猛发展和行政管理体制改革不断深入，行业多年积累的一些深层次问题逐渐显现，审计质量更是成为社会关注焦点。2019年“康得新”、“康美药业”财务造假案件爆发以来，财政部开展提升审计质量专项行动，聚焦重点难点问题，下大力气推动审计质量提升。通过努力，审计秩序有所好转，执业质量得到重视和加强，行业发展总体呈现向好态势。但与注册会计师承担的维护市场经济秩序的重大责任相比，与市场对高质量审计服务的期望相比，会计师事务所审计质量仍有待提升;与国务院“放管服”改革强化事中事后监管的要求相比，从严监管、从严执法有待进一步加强，监管手段有待进一步创新。

　　为此，财政部作为注册会计师行业主管部门，坚持严监管、零容忍，研究起草了监督检查办法，做好基础制度建设，切实指导加强行业监管、促进提升审计质量。

　　二、起草过程

　　一是组织座谈。组织部分会计师事务所、地方财政厅局座谈，就加强会计师事务所监管、促进注册会计师行业健康发展进行了专题讨论，听取了与会代表意见建议。

　　二是征求有关部门和地方财政厅局意见。4月25日，分别以财办会文件形式征求证监会、地方财政厅局的意见。

　　三是形成征求意见稿。在前期调研座谈、征求意见的基础上，对监督检查办法进行了修改完善，形成了征求意见稿。

　　三、主要内容

　　监督检查办法共5章34条。第一部分为总则，主要包括制定目的、适用范围、指导原则、监管机制、监管协同等内容。第二部分为监督检查的分级分类，主要包括财政部和省级财政部门分级分类的监管模式、检查频次、重点检查对象等内容。第三部分为监督检查的重点内容，明确财政部门组织开展的监督检查重点是对会计师事务所执业质量、符合执业许可条件、一体化管理、独立性保持、信息安全、职业风险防范以及注册会计师执业情况等进行监督检查，并规定了各方面检查的主要内容。第四部分为监督检查的后续处理，主要包括监督管理措施、行政处罚、信息化监管、诚信约束、处理处罚结果公开等内容。第五部分为附则，主要包括建立会计师事务所自查报告制度、与注册会计师协会自律检查统筹、完善投诉举报机制、财政部对省级财政部门监督检查情况进行考评、深化跨境会计审计监管合作、监督检查办法解释权限和施行日期等内容。

　　四、主要考虑

　　《办法》立足加强会计师事务所监管，促进注册会计师行业规范健康发展，主要从以下方面进行了设计：

　　一是建立分级分类监管机制。财政部重点对从事证券业务会计师事务所开展检查，对为100家以上上市公司(不含新三板)、中央金融机构、中央企业集团等单位提供审计服务或对市场有重大影响的会计师事务所，每年检查一次;对新备案从事证券业务的会计师事务所，自承接上市公司审计业务起，前三年内每年检查一次;对其他从事证券业务的会计师事务所，原则上每三年轮查一次。省级财政部门对从事证券业务外的会计师事务所开展检查，原则上每五年轮查一次。

　　二是明确检查重点。主要对会计师事务所执业质量、符合执业许可条件、一体化管理、独立性保持、信息安全、职业风险防范等6个方面以及注册会计师执业情况等进行检查。

　　三是细化处罚措施。根据违规情节、危害后果，对会计师事务所和注册会计师违规行为分别给予采取监管措施、不同幅度的行政处罚，并建立公开披露、诚信约束机制。

　　五、征求意见的主要问题

　　1.您对于会计师事务所重点检查对象有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　2.您对于会计师事务所监督检查的重点内容有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　3.您对于会计师事务所、注册会计师违法违规处罚措施有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　4.您对于建立注册会计师行业严重失信主体名单制度、推动实施联合惩戒有何意见建议?您认为哪些注册会计师、会计师事务所应列入严重失信主体名单?如何进行信用修复?请说明理由。

　　5.对监督检查办法的其他意见建议。

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