财农便[2021]338号 财政部关于征求《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》意见的函

财政部关于征求《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》意见的函

财农便[2021]338号           2021-12-02

　　有关省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，农业农村(农牧)厅(局、委)，新疆生产建设兵团财政局、农业农村局，财政部有关监管局，各有关单位：

　　为了规范农民专业合作社和农民专业合作社联合社的财务行为，加强农民专业合作社财务管理，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，根据新修订的《中华人民共和国农民专业合作社法》和国家有关法律、法规的规定，结合农民专业合作社的实际情况，我们起草了《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》。现将征求意见稿转去，请阅提意见，并于2021年12月15日前将意见反馈我们，反馈意见材料中请注明联系人及联系方式。

　　联系人：

　　周忠丽(农业农村部农村合作经济指导司)

　　刘文科(财政部农业农村司)

　　通讯地址：

　　北京市朝阳区农展南里11号 100125(农业农村部)

　　北京市西城区三里河南三巷3号 100820(财政部)

　　联系电话：

　　010-59197722(农业农村部)

　　010-68553794(财政部)

　　电子邮箱：

　　zyhzc@agri.gov.cn(农业农村部)

　　nongyeyichu@126.com(财政部)

　　附件：

　　1.《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》

　　2.《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》起草说明

财政部农业农村司 农业农村部农村合作经济指导司

2021年12月2日

　　附件1

农民专业合作社财务制度(征求意见稿)

　　第一章 总则

　　第一条 为了规范农民专业合作社和农民专业合作社联合社(以下统称“合作社”)的财务行为，加强合作社财务管理，保护合作社及其成员的合法权益，依照《中华人民共和国农民专业合作社法》和国家有关法律、法规的规定，结合合作社的实际情况，制定本制度。

　　第二条 本制度适用于依照《中华人民共和国农民专业合作社法》设立并取得法人资格的合作社。

　　第三条 合作社应当根据本制度规定和自身财务管理需要，建立健全财务管理制度，有序开展财务管理工作，如实反映财务状况，控制财务风险。

　　第四条 合作社应当依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度规定进行会计核算。合作社理事长对本社的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。

　　第五条 合作社应当为每个成员设立成员账户，记载该成员的出资额、量化到该成员的公积金份额、本社接受国家财政直接补助和接受他人捐赠形成的财产平均量化到该成员的份额、该成员与本社的交易量(额)、本社对该成员的盈余返还和剩余盈余分配等内容。联合社以入社合作社为成员，建立成员账户进行核算。

　　第六条 合作社的财务工作应当接受农业农村(农村经营管理)部门、财政部门的指导和监督。合作社应当依法按时向税务机关申报纳税，及时向市场监管、农业农村(农村经营管理)等部门报送有关财务信息。

　　第七条 合作社应当建立财务决策制度，依法明确决策规则、程序、权限和责任等。

　　第八条 合作社应当建立财务内部控制制度，明确相关岗位的管理权限和责任，按照风险与收益均衡、不相容职务分离的原则，履行合作社内部财务管理职责，控制财务风险。

　　第九条 合作社应当按照国家有关规定及成员(代表)大会的决定，聘任财务会计人员，或者委托村级会计委托代理服务机构、经批准从事代理记账业务的中介机构代理记账。执行与合作社业务有关的公务人员不得担任合作社财务会计人员。

　　第二章 资金筹集及使用管理

　　第十条 合作社资金筹集是指合作社筹措、集聚其自身建设和生产经营所需要的资金，包括权益资金筹集和债务资金筹集。

　　合作社应当拟订资金筹集方案，确定筹资规模，履行内部决策程序和必要的报批手续，控制筹资成本。

　　第十一条 权益资金筹集是指合作社依法接受成员投入的股金、接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的专项基金等。

　　第十二条 合作社接受成员货币资金以及实物、知识产权、土地经营权、林权等非货币财产作价出资，应当按照有关规定和合作社章程规定，由全体成员评估作价或由第三方机构评估作价、成员(代表)大会表决通过，确认成员出资，计入成员账户，按享有合作社成员出资总额的份额确定股金，其差额计入资本公积。

　　第十三条 合作社成员不得以对本社或者其他成员的债权，充抵出资;不得以缴纳的出资，抵销对本社或者其他成员的债务;不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。

　　第十四条 合作社成员增加、减少或转让出资时，应当按照章程规定进行调整，并及时向登记机关申请变更登记。第十五条合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产，作为专项基金处理，并依法平均量化到每个成员，计入成员账户。

　　合作社应当对国家财政直接补助资金实行专款专用，取得生物资产、固定资产、无形资产等时，应建立资产台账，加强资产管护，严禁挤占、挪用、侵占、私分。

　　第十六条 债务资金筹集是指合作社依法以借款、应付及暂收款项等方式进行资金筹集。

　　合作社应当明确债务资金筹集的目的、项目、内容等，根据资金成本、债务风险和资金需求，签订书面合同，进行必要的筹资决策，控制债务比例，并制定还款计划，诚信履行债务合同。合作社筹集债务资金应当召开成员(代表)大会进行决议，由本社成员表决权总数过半数通过，章程对表决权数有较高规定的从其规定。

　　第十七条 合作社应当建立健全借款业务内部控制制度，明确审批人和经办人的权限、程序、责任和相关控制措施，按章程规定进行决策和审批，并保留借款各环节相关的书面记录，加强对借款合同等文件和单据凭证的管理。

　　合作社向金融机构申请借款，优先选择金融机构的优惠贷款。需要提供担保的，应当注意担保物价值与借款金额的匹配性。对于已经全部或者部分归还的借款，应当及时解除全部或者部分担保，并在借款合同中约定。

　　第十八条 合作社的应付款项包括与本社成员和非本社成员的各项应付及暂收款项。

　　合作社应当建立健全应付及暂收款项管理制度，完善款项审批手续，及时入账，定期对账，按合同约定的时间适时付款和提供产品及劳务。合作社应当对成员往来、应付及暂收款设立明细账，详细反映应付及暂收款项的发生、增减变动、余额、应付及暂收款单位或个人、账期等财务信息，确保款项的安全。

　　第三章 资产及运营管理

　　第十九条 合作社的资产包括货币资金、应收款项、存货、生物资产、固定资产、无形资产、对外投资和长期待摊费用等。

　　第二十条 合作社的货币资金包括现金、银行存款等。合作社应当建立健全货币资金业务的岗位责任制，明确相关岗位的职责、权限，经办、审批等业务流程以及风险控制措施。合作社应当依法开立银行账户，加强资金、票据和印章管理。货币资金收付应当取得有效的原始凭据，并有经手人、证明人、审批人的签名，严禁无据收付款。非出纳人员不得保管现金，确因工作需要委托他人代收款项的，代收人应当自收到代收款之日起三日内如数交给出纳。不得坐收坐支、白条抵库、挤占挪用、公款私存或者私款公存。

　　第二十一条 合作社的应收款项包括与本社成员和非本社成员的各项应收及暂付款项。

　　合作社应当建立健全应收及暂付款项管理制度，对成员往来、应收及暂付款设立明细账，详细反映应收及暂付款项的发生、增减变动、余额、应收及暂付款单位或个人、账期等财务信息，评估信用风险，跟踪履约情况，减少坏账损失。对于确认无法收回的坏账，计入其他支出。

　　第二十二条 合作社的存货包括材料、农产品、工业产成品、低值易耗品、包装物等产品物资，在产品，受托代销商品、受托代购商品、委托代销商品和委托加工物资等。

　　合作社应当建立健全存货管理制度，明确相关岗位的职责、权限，经办、审批等业务流程以及风险控制措施。存货入库时，应当办理清点验收手续，填写入库单，根据合同的约定以及内部审批制度支付货款。存货领用或出库时，应当办理出库手续，填写领用单或出库单。应当定期或不定期对存货进行盘点核对，做到账实相符。

　　合作社应当明确销售、采购业务审批人和经办人的权限、程序、责任和相关控制措施，按照章程规定办理销售、采购业务，及时做好销售、采购记录，严格销售和采购合同、出库和入库凭证、销售和采购发票、验收证明等核对和管理。

　　第二十三条 合作社的生物资产包括消耗性生物资产、生产性生物资产和公益性生物资产。

　　合作社应当建立健全生物资产管理制度，设立生物资产台账、建立人员岗位责任制，加强对生物资产的成本、增加、减少、折旧、出售、死亡毁损核算及管理。

　　经济林、薪炭林、产畜和役畜等生产性生物资产投产后，预计净残值率按照其成本的5确定。

　　第二十四条 合作社的固定资产是指使用年限在一年以上，单位价值在2000元以上，并在使用过程中基本保持原有物质形态的资产，包括房屋、建筑物、机器、设备、工具、器具和农业农村基础设施等。单位价值虽未达到规定标准，但使用年限在一年以上的也可列为固定资产。

　　合作社应当建立健全固定资产购建、使用、折旧、处置制度以及人员岗位责任制。应当明确固定资产购建的决策依据、程序、审批权限和责任制度，制定并严格执行可行性研究和预决算、付款及竣工验收等制度。合作社的在建工程达到交付使用状态时，应当按照有关规定办理工程竣工财务决算和资产验收交付使用。

　　合作社应当对固定资产定期或不定期地进行清查盘点。财务年度终了前，应当进行全面清查盘点，保证账、卡、物相符。对固定资产的盘盈、盘亏应当按照规定处理。

　　第二十五条 合作社的无形资产包括专利权、商标权、非专利技术、土地经营权、林权等。

　　合作社应当设立无形资产台账，依法明确权属，落实有关经营、管理的财务责任，对无形资产进行分类核算和管理。

　　合作社应当建立健全无形资产摊销制度，确定无形资产摊销方法，摊销年限不超过10年。

　　第二十六条 合作社的对外投资是指合作社依法出资设立或者加入联合社，以及采用货币资金、实物资产、无形资产等向其他单位的投资。

　　合作社应当明确对外投资业务审批人和经办人的权限、程序、责任和相关控制措施。对外投资评估、决策及其收回、转让与核销等，应当由理事会提交成员(代表)大会决定。应当建立健全对外投资责任追究制度，加强对审批文件、投资合同或协议、投资方案计划书、对外投资有关权益证书、对外投资处置决议等文件资料的管理。应当加强对投资收益的管理，对外投资获取的现金股利或利润、利息等均应纳入会计核算，严禁设置账外账。

　　第四章 收入成本费用支出管理

　　第二十七条 合作社的收入包括合作社的经营收入和其他收入。

　　第二十八条 合作社应当对收入及时结算，切实加强管理，严禁隐瞒、截留、挤占和挪用。现金收入不得坐支。

　　第二十九条 合作社的费用包括经营支出、税金及附加、管理费用、财务费用和其他支出等。

　　第三十条 合作社应当加强费用支出管理，建立必要的费用开支范围、标准和报销审批等制度，控制和节约各项费用支出，不得虚列虚报。合作社应当对经营支出进行定额控制，对非经营支出实行总量控制，不得超支。

　　合作社的支出应当按照财务工作流程规范，由经办人在原始凭证上注明用途并签字后，经合作社负责人审批同意并签字盖章，由财务会计人员审核记账，按程序实行公开，接受合作社成员监督。大额支出必须经成员(代表)大会讨论通过后执行。

　　第三十一条 合作社不得承担属于成员和经营管理者个人的下列支出：

　　(一)娱乐、健身、旅游、购物、招待、馈赠等支出;

　　(二)购买商业保险、证券、股权、收藏品等支出;

　　(三)个人行为导致的罚款、赔偿等支出;

　　(四)购买住房、支付物业管理费、修缮费用等支出;

　　(五)应由个人承担的其他支出。

　　第三十二条 合作社应当强化成本意识，加强成本管理。遵循合法性、相关性、分期核算、权责发生制、收支配比、一致性、重要性等原则，按实际成本计价。

　　第五章 盈余及盈余分配管理

　　第三十三条 合作社应当做好收入、成本费用核算，及时结转各项收入和支出，确定当年盈余，规范盈余分配。

　　合作社应当按照章程规定，编制盈余分配或亏损处理方案，确定盈余分配或亏损处理程序。

　　第三十四条 合作社可以在章程中规定公积金提取的比例和用途，每年提取的公积金按照章程规定的比例量化为每个成员所有的份额。

　　合作社提取及使用公积金，应当按照章程规定或者经成员(代表)大会决议通过。

　　第三十五条 合作社在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余为可分配盈余。

　　可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还的返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十;返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。

　　具体分配办法按照章程规定或者经成员(代表)大会决议确定。

　　第六章 财务清算

　　第三十六条 合作社解散、破产时，应当按照有关法律规定，进行财务清算。

　　第三十七条 合作社因章程规定的解散事由出现、成员(代表)大会决议解散、依法被吊销营业执照或者被撤销等原因解散，应当在解散事由出现之日起十五日内由成员(代表)大会推举成员组成清算组。逾期不能组成清算组的，成员、债权人可以向人民法院申请指定成员组成清算组，开始解散清算。

　　合作社财务清算，应当对合作社的财产、债权债务等进行全面清理，编制财产目录和债权债务清单，提出财产作价依据和债权债务处理办法。清算期间，未经清算组同意，任何组织机构和个人不得处理合作社的财产，包括宣布清算时的全部财产和清算期间取得的财产。

　　合作社接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，具体按照国务院财政部门有关规定执行。

　　第三十八条 合作社因严重亏损，资不抵债，不能清偿全部到期债务，或者清算组发现合作社的财产不足以清偿债务的，应当依法向人民法院申请破产。

　　第三十九条 在宣布合作社解散、破产前六个月至宣布解散、破产之日，下列行为无效：

　　(一)无偿转让财产;

　　(二)非正常压价处理财产;

　　(三)对原来没有财产担保的债务提供财产担保;

　　(四)对未到期的债务提前清偿;

　　(五)放弃应属于合作社的债权。

　　第七章 财务监督

　　第四十条 合作社应当建立健全财务审计制度，对财务收支的真实性、合法性、合规性进行审计。

　　第四十一条 合作社应当以易于理解的形式如实向本社成员公开年度财务报告等财务信息，自觉接受成员的监督。

　　第四十二条 合作社解散、破产清算时，未按照有关规定处置国家财政直接补助形成的财产的，或者清算组成员因故意或重大过失造成国家财政直接补助形成的财产流失的，依法追究法律责任。

　　第四十三条 合作社、合作社负有直接责任的主管人员和其他人员有以下行为之一的，县级以上有关主管部门可以责令限期改正。

　　(一)未按本制度规定建立健全各项内部财务管理制度的;

　　(二)内部财务管理制度明显与法律、行政法规和通用的合作社财务规章制度相抵触，且不按照有关主管部门要求修正的。

　　第四十四条 任何单位或个人在合作社财务管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家机密、合作社商业秘密的，依法进行处理。

　　第八章 附则

　　第四十五条 各省、自治区、直辖市和计划单列市财政部门，新疆生产建设兵团财政局可根据本制度，结合本地区实际，会同同级农业农村部门制定具体实施细则。

　　第四十六条 本制度由财政部会同农业农村部负责解释。

　　第四十七条 本制度自2022年x月x日起施行。

　　附件2

《农民专业合作社财务制度(征求意见稿)》起草说明

　　一、制定农民专业合作社财务制度的必要性

　　现行《农民专业合作社财务会计制度(试行)》(以下简称《财务会计制度(试行)》)自2008年1月1日施行以来，为合作社组织好资金活动、处理好财务关系，准确记录反映生产运营和财务运行状况提供了坚实的制度保障，促进了合作社规范健康发展。近年来，随着农村分工分业深化，合作社发展出现了许多新情况，现行《财务会计制度(试行)》的一些规定已不适应合作社实践发展的需要。

　　一是法律制度对加强财务管理提出了新的要求。修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《农民专业合作社法》)新增财务管理的规定，第三十九条规定：“农民专业合作社应当按照国务院财政部门制定的财务会计制度进行财务管理和会计核算”。2019年9月，中央农办、农业农村部、财政部、国家税务总局、市场监管总局等11个部门和单位联合印发《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，提出抓紧修订合作社相关配套法规，完善合作社财务制度和会计制度。

　　二是合作社发展实践对财务管理提出了新的需求。合作社的经营范围不断扩大，服务领域不断拓宽，需要在财务管理上及时予以规范，完善其内部运行机制。

　　三是联合社的财务管理制度亟需建立。修订后的《农民专业合作社法》确立了联合社独立的法律地位，在财务管理上需要予以进一步明确，纳入制度的调整对象，以引导和支持联合社规范发展。

　　为切实贯彻落实《农民专业合作社法》规定，进一步规范合作社的财务行为，加强财务管理，满足合作社规范提升的要求，财政部和农业农村部联合开展了《农民专业合作社财务制度》(以下简称《财务制度》)的起草制定工作。

　　二、起草制定过程

　　一是确定总体思路。在保持现行《财务会计制度(试行)》中有关财务管理主要制度稳定的前提下，重点修改不适应当前合作社发展需要的规定，适当调整、丰富和完善与合作社创新发展相适应的内容。根据《农民专业合作社法》规定和部门职责分工，将财务制度单列出来，由财政部和农业农村部联合起草制定《财务制度》。

　　二是开展专题研究。委托专家开展合作社财务制度专题研究，形成研究报告。

　　三是开展财务管理实务调研。2019年以来，先后赴内蒙古、江苏、安徽、福建、广西、贵州等地进行专题调研，召开调研座谈会，深入了解合作社财务管理中存在的困难和问题，听取农经干部、合作社辅导员、理事长和财务会计人员对财务管理的制度需求和意见建议。四是召开专家座谈会征求意见。财政部会同农业农村部组建了专家组，由高等院校学者、财会实务从业者、大型合作社财务人员等20多位专家组成，联合召开合作社财务制度起草研究专家组座谈会，听取意见建议。

　　在此基础上，财政部会同农业农村部起草了《财务制度》初稿，先后征求了31个省份财政部门、农业农村部门和财政部相关司局的意见，多次征求专家组及基层实务工作者的意见，经反复论证和修订完善，形成了目前的《财务制度》征求意见稿。

　　三、主要内容

　　《财务制度》共八章、四十七条，主要内容包括：

　　第一章关于总则。明确了制定依据、适用对象范围，以及对合作社的财务工作要求、指导监督部门等。

　　第二章关于资金筹集及使用管理。主要对合作社成员出资、接受财政补助、他人捐赠以及借款、应付及暂收款项等资金筹集与使用管理作出规定。

　　第三章关于资产及运营管理。主要对合作社的流动资产与非流动资产等各类资产的运营管理作出规定。

　　第四章关于收入成本费用支出管理。主要对合作社的收入、成本、费用支出的管理要求等作出规定。

　　第五章关于盈余及盈余分配管理。主要对合作社盈余分配或亏损处理、公积金提取与使用、可分配盈余的确定等作出规定。

　　第六章关于财务清算。主要对合作社解散、破产时的财务清算规则等作出规定。

　　第七章关于财务监督。主要对合作社财务的监督审计、信息公开以及违反相关规定的罚则等作出规定。

　　第八章关于附则。规定了实施细则制定、解释权与实施日期等。

　　四、需要说明的几个问题

　　(一)关于作价出资。修订后的《农民专业合作社法》增加了成员出资形式，第十三条规定，合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资;但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。据此，《财务制度》新增相应规定，合作社接受成员货币资金以及实物、知识产权、土地经营权、林权等非货币财产作价出资，应当按照有关规定和合作社章程规定，由全体成员评估作价或由第三方机构评估作价、成员(代表)大会表决通过，确认成员出资，计入成员账户，按享有合作社成员出资总额的份额确定股金，其差额计入资本公积。(第十二条)

　　(二)关于国家财政直接补助形成财产的财务管理。根据《农民专业合作社法》第四十四条规定，合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产要平均量化到成员;第五十三条规定，接受国家财政直接补助形成的财产，在解散、破产清算时，不得作为可分配剩余资产分配给成员，具体按照国务院财政部门有关规定执行。2019年，财政部、农业农村部联合印发了《农民专业合作社解散、破产清算时接受国家财政直接补助形成的财产处置暂行办法》(财资〔2019〕25号)。据此，《财务制度》新增规定，合作社应当对国家财政直接补助资金实行专款专用，取得生物资产、固定资产、无形资产等时，应建立资产台账，加强资产管护，严禁挤占、挪用、侵占、私分(第十五条);合作社解散、破产清算时，未按照有关规定处置国家财政直接补助形成的财产的，或者清算组成员因故意或重大过失造成国家财政直接补助形成的财产流失的，依法追究法律责任。(第四十二条)

　　(三)关于生物资产。现行《财务会计制度(试行)》采用“农业资产”作为合作社的一类资产，规定农业资产包括牲畜(禽)资产和林木资产等。《财务制度》不再采用“农业资产”的概念，相应改为“生物资产”，包括消耗性生物资产、生产性生物资产和公益性生物资产。主要是考虑到农业资产的分类不能涵盖所有农业生物资产，无法对应资产负债表中“流动资产”和“非流动资产”，同时参考《企业会计准则》的表述和分类，便于合作社与其他企业等市场主体之间的业务合作往来。

　　(四)关于财务清算。《农民专业合作社法》第六章“合并、分立、解散和清算”专章对合作社解散、破产清算作出规定，要求清算组成员应当忠于职守，依法履行清算义务，因故意或者重大过失给合作社成员及债权人造成损失的，应当承担赔偿责任。据此，《财务制度》新增“财务清算”有关内容并独立成章(第六章)，明确财务清算的流程与要求、清算组职责等，以规范合作社解散、破产时的财务清算工作。

　　(五)关于财务监督。根据《农民专业合作社法》第四十五条规定，设立执行监事或者监事会的合作社，由执行监事或者监事会负责对本社的财务进行内部审计，审计结果应当向成员大会报告;第七十二条规定，合作社在依法向有关主管部门提供的财务报告等材料中，作虚假记载或者隐瞒重要事实的，依法追究法律责任。根据法律规定，参照《企业财务通则》和《农民专业合作社解散、破产清算时接受国家财政直接补助形成的财产处置暂行办法》等有关要求，《财务制度》单设“财务监督”专章(第七章)，从内部审计、违法违规情形及罚则等方面，加强合作社的财务监督。

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